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社區治理創新的動因與未來趨勢

添加時間:2019/04/09
  摘要:通過分析174個城市社區治理創新案例, 發現城市社區治理創新的特征主要表現為充分發揮黨組織作用實現“黨建引領”、充分調動社會組織積極性增強合作、充分關注社區居民需求提升服務、充分重視內涵建設加強文化規范等方面。社區治理創新是社區賦權、社會主體強烈的參與愿望及信息技術的支撐等因素共同作用的結果。據此認為, 城市社區治理創新將呈現三種發展趨勢:合作共治的程度進一步加深;購買公共服務的力度進一步增強;智慧社區的范圍進一步擴大。
  
  關鍵詞:城市社區治理; 社區治理創新; 合作共治; 黨建引領; 智慧社區;
  
  一引言
  
  自1887年滕尼斯 (Ferdinand T9nnies) 在其著作《社區與社會》 (中譯本書名為《共同體與社會》) 中提出“社區 (community) ”概念以降, 社區及其治理問題便在西方學者的研究中居于重要地位, 這進而推動了社區治理的實踐。1933年, 費孝通先生將“社區”概念引入國內, 社區及其相關問題也逐漸成為國內學者關注的焦點。但由于種種原因, 國內社區治理實踐直到改革開放后隨著經濟社會改革的不斷推進才逐漸展開。由于社區是指“聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體”[1], 是連接國家與居民的紐帶, 在促進國家與居民有效互動、加強公共服務供給、化解社會矛盾、集聚社會資源等方面具有十分重要的作用[2], 因此黨和國家十分重視社區治理及其相關工作, 各地的社區治理創新實踐也取得了巨大成效, 特別是城市社區治理更是呈現出了百花齊放的態勢。
  
  本文以“城市社區治理創新”為邏輯起點, 基于對城市社區治理創新中涌現出的典型案例進行分析, 歸納城市社區治理創新的特征, 深入剖析社區治理創新的動因所在, 并在此基礎上揭示城市社區治理創新的未來趨勢。
  
  二案例概述
  
  1. 案例整體情況
  
  自2016年起, 民政部組織了對全國社區治理的先進理念及其指導下的社區治理創新實踐案例的收集、甄別和歸納工作, 該工作由社會治理河南省協同創新中心具體執行。至2017年11月, 經過認真鑒別、篩選, 形成了涵蓋全國各地, 包括體制、服務、參與等多方面的社區治理創新案例庫。入選該案例庫的社區共計203個, 其中城市社區174個 (85.7%) , 農村社區29個 (14.3%) .本文即是基于這174個城市社區治理創新案例展開研究。
  
  2. 案例篩選原則與分類
  
  該次社區治理創新案例庫的篩選主要基于兩個原則:創新性原則, 即選取的案例在建設理念、治理模式、推進路徑、人員機構設置等方面有所突破, 既符合當前社區治理的方向和重點, 又具有一定的創新性;典型性原則, 即選取的案例在區域上具有代表性, 問題上具有典型性, 措施上具有突破性, 效果上具有有效性, 發展上具有可持續性, 推廣上具有可復制性。
  
  在堅持上述原則的基礎上, 本文對各地社區治理創新成果進行了收集、甄別和歸納, 依照“主題+創新點”的原則, 運用區分創新主題 (大類, 一級指標) 、創新點 (小類, 二級指標) 兩個緯度, 將挑選出的174個城市社區治理創新案例分為社區體制創新、社區組織創新、社區服務創新、社區文化創新、智慧社區創新以及綠色社區創新等6個大類 (創新主題) , 以及行政體制、社區黨建、社區居民自治組織、民主協商、合作治理、非政府組織、社區民間組織、專業服務組織、基本公共服務、商業服務、社會服務、綜合服務、精神文化、行為文化、物質文化、虛擬組織、智能平臺、智慧服務、綠色理念、綠色環境以及綠色生活等21個小類 (創新點) .創新主題與創新點的對應關系如表1所示。
  
  3. 案例地域分布
  
  就174個城市社區治理創新的案例在我國的分布來看, 地域分布明顯不均。具體而言, 在我國內地31個省、自治區和直轄市中, 廣東的社區治理創新 (22例) 明顯高于其他地區, 此外是上海 (18例) 、北京 (17例) 、江蘇 (15例) 、浙江 (13例) , 這些省份的經濟規模與發展速度均居全國前列, 其余的除了四川外, 各省份的創新數量均沒有達到10例, 海南、青海、內蒙古、西藏等4個省份均沒有社區治理創新案例入選 (圖1) .圖2是社區治理創新案例在我國東、中、西部的分布情況, 其中東部地區社區治理創新案例116個, 中部和西部分別有28個、30個, 中、西部案例之和僅為東部的一半。綜合圖1和圖2可以看出, 社區治理創新數量和經濟發展程度趨于一致, 即經濟越發達則社區治理創新發展的速度越快。
  
  表1 城市社區治理創新案例分類框架
  
  圖1 各省份社區治理創新案例分布情況

  
  圖2 東中西部社區治理創新案例分布情況

  
  三城市社區治理創新的特征
  
  1. 充分發揮黨組織的作用, 以黨建引領社區治理創新
  
  以黨建引領為中心, 即在社區管理、社區服務、社區資源整合、基層群眾自治等層面, 充分發揮中國共產黨黨組織的核心作用, 形成黨、政府、社會等多元主體共同參與、平等協商、合作共治的治理體系。在社區治理創新中充分發揮黨的作用, 是由中國共產黨的特殊地位決定的:共產黨既是元治理的唯一核心, 又是多中心治理中的領導主體。在社區治理中, 只有黨才能起到既居于社區多元治理主體之上, 又能凝聚多方之力的作用。正是“借助黨的作用聚集分散的社區治理主體”, 才使“公民積極、有序、自主參與成為可能”[3].
  
  在精選的174例社區治理創新案例中, 發揮黨建作用的就達到20例, 約占總數的11.5%.在這方面, 比較典型的有:北京市海淀區羊坊店街道社區成立全區首家社區“聯合黨委”, 覆蓋了地區黨政軍機關、企事業單位, 以地緣關系為基礎, 以街道黨工委為核心, 吸納轄區范圍內駐街駐委單位黨組織負責人、居民黨員代表進入街道黨工委領導班子, 使黨的建設和街道各項工作全面協調;北京西長安街街道首善社區以黨建活動為載體、以共駐共建為形式、打造“5S”精益服務品牌, 街道引入現代企業管理“5S”精益服務理念, 探索建立了一套包含微笑 (Smile) 、高效 (Speed) 、標準化 (Standard) 、真誠 (Sincere) 、滿意 (Satisfy) 的精益服務體系, 更好地服務居民, 提高了居民生活幸福感;廣東省深圳市南山區蛇口街道探索了以社區黨委 (總支) 為核心, 包括居民群眾、社區“兩新”組織、社區居委會、物業管理公司等“多元”主體共同參與社區建設的“一核多元”社區治理模式;河北省承德市雙灤區通過持續進行“六個延伸” (組織建設向樓院延伸, 黨員管理向網格延伸, 黨建活動向共駐單位延伸, 志愿服務向在職黨員延伸, 黨代表履職向居住社區延伸, 服務觸角向千家萬戶延伸) 相關探索, 編織了一張管理“全覆蓋”、服務“零距離”、訴求“全響應”的治理網絡。
  
  黨建引領是加強社區治理、破解社會主要矛盾的關鍵[4].通過黨建引領的方式, 充分發揮黨組織在社區治理中的軸心作用, 調動各類主體, 整合各方資源, 已實現了社區中多元主體的共同參與, 推動了社區治理創新的發展。
  
  2. 充分調動社會組織的積極性, 以合作助力社區治理創新
  
  圍繞如何“創新社會治理, 加強社會建設”, 大量社會組織開始介入社區的公共事務, 并逐漸成為參與社區治理的重要主體, 此前“政社合一”的社區管理模式逐漸向多元化的社區治理模式轉型, 各地在社會組織參與社區治理方面進行了一系列的有效探索與實踐。
  
  在174個創新案例中, 涉及社會組織介入推動社區治理創新的案例有19個, 占案例總數的10.9% (表1) .具體而言, 自治組織案例5個 (2.9%) 、非政府組織案例2個 (1.1%) 、社區民間組織9個 (4.6%) 、專業服務組織4個 (2.3%) .這方面的典型案例包括:安徽省合肥市成立了合肥市業主論壇, 該論壇由多家小區的業主、業委會主任、教授學者、律師共同參與討論, 形成了由不同社區的業委會組成的7人協商委員會民主決策機構, 實現了各社區業委會組織與政府機構以及專家律師的銜接, 增強了社區自治組織的維權意識, 同時也加強了社區內以及社區之間自治組織的融合銜接;福建省廈門市思明區把握天時, 利用地利, 積極融合多元主體參與, 針對村改居社區 (城中村) 探索出“社區參與式治理工作坊”的模式, 在不斷解決自身問題的同時也為破解我國社會治理難題添了磚加了瓦;廣西壯族自治區柳州市柳南區立足轄區實際, 按照“多元主體共同參與”的原則, 以“激發社會組織, 整合社會資源, 助推社會治理和服務創新”為目標, 采取“政府扶持、本土孵化、市場運作”的方式, 實現了社區公共服務技術化、專業化, 確保了社會事務政府購買與社區居民需要的無縫對接, 推動了社區現代公共服務體系的建設和發展。
  
  在社區治理創新實踐中, 通過與社會組織的合作, 可以實現治理主體的多元化、過程的互動化以及結構的扁平化[5]:一方面, 各主體之間“各司其職、各負其責、合理分工、互動協同、合作治理”, 有效解決或避免了由于權力、資源過分集中所產生的地方政府的越位、缺位和錯位等問題;另一方面, 各組織系統內部, 通過合理的分工與協作, 形成了促進社區治理創新的合力, 最大可能地整合了資源, 也使社區治理所需的社會資本收益最大化。
  
  3. 充分關注居民需求, 以服務推進社區治理創新
  
  社區作為居民生活的共同體, 有最大化滿足社區內居民服務需求的責任與義務。密切關注社區居民的需要, 進而提供精準服務是社區治理創新的應有之義。從創新實踐看, 這種以居民需求創新社區服務平臺的做法日益普遍, 各地以居民需求為導向, 圍繞醫療保健、文化教育、體育健身、權益維護、精神慰藉、心理健康等社區服務供給, 打造服務供給平臺等社區服務創新方面進行了大量的探索。
  
  在174個社區治理創新案例中, 有43個是關于社區服務創新的案例, 數量在案例庫中占24.7%, 其可分為四方面:基本公共服務案例18個 (10.3%) , 在社區服務創新的案例中占41.9%, 表明以滿足居民基本公共服務為主;商業服務案例5個 (2.9%) ;社會服務案例12個 (6.9%) ;綜合服務案例8個 (4.6%) .從現有的實踐看, 這方面的典型案例主要有:上海市徐匯區楓林街道實施“戶籍醫生制”, 創建了5個社區衛生服務站, 派出55名醫務人員組成了5個全科醫生服務團隊, “下沉”到5個社區衛生服務站和街道所屬的29個居委會, 全方位地為居民提供醫療、預防、保健、健康教育、康復和計劃生育技術指導等“六位一體”服務, 形成了由一個全科戶籍醫生管理一個居委會的基本醫療與公共衛生服務、以“三級預防”為理念開展衛生服務的服務體系;浙江省杭州市上城區政府、社區、社會在協同治理中互利共強, 社會組織取得了長足的發展, 走出了符合時代特征、彰顯本土特點的“上城333+X模式”, 即“三個主體” (政府、社區、社會) 、“三種體系” (自助互助服務、公共服務、便民利民服務) 、“三類載體” (居民活動類、社區公共服務工作站、居民在生活服務類) , 為社區居民提供與生活密切相關的“X”個服務項目;湖北省黃石市鐵山區建立了服務基礎平臺、服務管理平臺、服務項目平臺等“三大平臺”, 完善了社區志愿者服務工作機制, 強化了志愿者隊伍的專業化, 助推了社區志愿者服務的發展;上海市楊浦區在為民服務中通過“收回一批、調整一批、租賃一批”的辦法, 及時滿足居民生活、精神和環境等各方面需求, 不斷增強居民的基層民主意識, 不斷提高社區公共服務水平, 調動居民參與熱情, 營造鄰里和睦、互相互助的氛圍, 形成了一個和諧溫馨的家園。
  
  改革開放四十年來, 隨著我國經濟體制和社會結構的巨大變化, 社會成員已由原來的“單位人”逐步轉變為“社會人”和“個體人”, 社區的重要性日益凸顯[6], 構建服務型社區已成為社區治理的新理念新思路。密切關注并最大化滿足社區居民的需求, 也成為社區治理創新的出發點和落腳點。從創新實踐來看, 各地政府因地制宜, 不斷創新服務方式, 有效打通了服務群眾的“最后一公里”, 滿足了社區居民服務需求, 展示了令人驚喜的治理智慧。
  
  4. 充分重視內涵建設, 以文化規范社區治理創新
  
  黨的十九大報告明確指出“文化是一個國家、一個民族的靈魂”, 文化建設應該“弘揚科學精神, 普及科學知識, 開展移風易俗、弘揚時代新風行動, 抵制腐朽落后文化侵蝕”.社區文化是指“在一定區域內生活的人們長期、逐步地形成的共同的文化觀念、行為規范、民俗習慣、價值觀念、思維走向、生活方式等, 是社區中人們精神生活和文化現象總的反映”[7].它是社區范圍內特定的文化現象, 主要包括精神文化 (居民的價值觀念、道德規范、心理健康等) 、行為文化 (居民的文明禮貌、職業規范、社會關系、行為舉止等) 、物質文化 (居民的飲食、服飾、建筑以及交通等) 等三大類, 其中精神文化是三類文化的核心。如何傳承我國的優秀文化傳統, 并將其與新時代特征有機結合, 形成特色鮮明的社區文化, 進而成為社區居民的心靈紐帶, 是社會治理創新的重要內容之一。
  
  在174個社區治理創新案例中, 有13個是關于社區文化創新的, 占案例庫的7.5%, 其中, 精神文化創新案例9例 (5.2%) , 占文化創新案例的69.2%;行為文化案例4例 (2.3%) , 占文化創新案例的30.8%;由于物質文化處于文化的表層, 是外顯的文化現象, 一般通過精神文化和 (或) 行為文化體現出來, 因此在案例庫中并沒有案例歸入這一類。既有的社區治理創新的文化建設主要圍繞精神文化與行為文化兩方面進行, 例如, 湖北省武漢市江岸區百步亭社區十分注重社區品牌文化的打造, 現已成功地打造出“樓棟文化” (重塑鄰里守望精神) 、“節文化” (清明、端午、中秋、重陽等) 、“年文化” (萬家宴與元宵燈展) 三大社區文化品牌, 以傳統文化重塑社區精神和社區文化;新疆維吾爾自治區新疆建設兵團十一師六建社區整合社會資源, 完善文化軟硬件設施, 加強兵地文化共建, 精心打造公共文化服務平臺, 建設社區宣傳思想文化陣地, 形成了“小社區、大文化”品牌效應, 陶冶了居民道德情操, 提高了群眾整體文明素質, 走出了一條文化特色鮮明的群眾文化發展新道路;浙江省杭州市上城區通過打造“精神共同體”和“文化共同體”培育社區精神, 增強居民的歸屬感與認同感, 建立社區居民和諧的精神家園, 并為社區建設提供了動力支持, 從而使自己在新時期全國城市社區建設領域處于前沿地位;北京市海淀區田村路街道阜四社區以文化建設為突破口, 通過小尺度空間的活化, 引導社會單位履行社會責任, 努力修復人與環境、人與人的關系, 喚醒居民自覺意識, 激活社區內生活力, 引導居民回歸和融入社區, 彌合衰落空間與當代社會關系、生活方式之間的邏輯鴻溝, 從而形成了社區協同創新的共生機制。
  
  社區文化對于提升居民社區認同惑, 增強社區團結, 促進社會資本構建, 維護社區秩序, 重構社區價值體系, 強化社區共識, 培育社區公共意識, 提高社區文明, 營造民主協商氛圍, 以及推動社區自治均有重要意義。上述案例基本都做到了在社區文化建設中結合時代與地方特色, 將愉悅居民身心和社區治理有機結合, 實現了滿足居民需求與實現政府社區善治的統一。
  
  四城市社區治理創新的動因
  
  從對城市社區治理創新特征的論述可以看出, 各地在社區治理中因地制宜、大膽革新, 開發新思想, 創造新方法, 形成了各具特色的新鮮經驗, 建立了“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社區治理新格局。也應看到, 我國現在正在進行的社區治理創新是在整個社會的現代性變遷這一大背景下開展的, 受政府對社區本質及“國家-社會”關系認知的變化、日漸強烈的參與愿望及信息技術的發展共同驅動, 是外界刺激、內在驅動、技術支撐三者共同作用的結果。
  
  1. 外在刺激:社區賦權創造外部環境
  
  1933年費孝通先生將“社區”一詞引入國內, 盡管學界此后對社區及相關問題展開了大量研究, 但這些問題并沒有立即進入政府視野。1985年, 民政部對上海市的市、區、街道、居委會“四個層次一條龍”的福利服務網絡化經驗進行了總結。1986年, 民政部首次引入“社區”概念。在實施“社區”管理之前, 我國采用的是單位制和街居制。單位制和街居制與社區制有根本的不同:在管理理念方面, 單位制和街居制強調控制, 限制人口流動, 而社區制則強調對人的關懷, 變管理為服務;在管理形式方面, 單位制和街居制強調行政控制, 而社區制則強調居民參與[8];在“國家-社會”關系方面, 單位制和街居制強調政府力量, 弱化甚至忽視社會的作用, 而社區制則強調國家與社會的互動。
  
  民政部引入“社區”概念并提出“社區服務”的目的是為了推進城市社會福利改革。這項改革的一個重要內容即是允許社會力量興辦社會福利事業, 這在單位制和街居制下是不可想象的, 這預示著社會力量由被忽視甚至不允許發揮作用, 變為可以參與一部分社會服務工作, 社會力量的地位有所提升。這實質上就是社區賦權, 即政府將權力通過讓權、授權、還權等方式向社區 (包括社會組織) 傾斜, 這就逐步改變了單位制和街居制下社區的治理結構, 賦權是促使這一變化出現的第一推動力[9].
  
  表2是自1986年以來, 社區治理政策的演進過程, 也是政府賦權于社區、還權于社區的過程。
  
  目前, 我國的社區治理創新根本上還是一種政府行為, 至少在現階段是如此, 因為在長期的強政府弱社會環境下, 缺少政府的放權與推動, 社區治理的開展舉步維艱[10].我國的社區建設、社區治理正是在這樣的大背景下展開的, 并出現了被學界稱道的“上海模式”、“武漢模式”、“青島模式”、“南京模式”等典型模式, 涌現出了本文所使用的174個社區治理創新的典型案例。
  
  2. 內在驅動:社會主體參與愿望凸顯
  
  隨著經濟社會的發展, 社區居民、社會組織、企業等主體的社區事務參與能力得到很大提升, 并表現出了強烈的參與愿望, 社區治理參與主體多元化的條件已經具備。這進一步引發了社區治理創新的實踐。
  
  首先, 居民需求呈多元化、公共服務提供主體亦呈多元化態勢。伴隨經濟社會發展、大量社區建筑形成, 居民在物質層面的公共服務需求和精神層面的公共文化生活需求也隨之變化、增長、多元化。多元與增長的需求也需要多元的商業服務。居民共性的需求主要有社區環境、基礎設施、治安、文化等涉及公共的項目, 個性的要求一般是由社區精英人物、年長者或殘疾人等弱勢群體提出。目前, 居民的很多需求已經超出了公共給予的范圍, 是通過其他公益組織提供或個人購買商業服務的方式實現的。在這一過程中, 需求已經成為社區多元協作的導引。與此相適應, 公共需求的資源供給主體、方式、途徑等也逐漸復雜化, 不僅有正式組織 (政府) , 社會組織、市場組織等也都參與到公共服務的供給者隊伍中。
  
  表2 社區治理政策的演進

  
  其次, 非正式組織的快速發展。社會組織由于其具有非政府性、非營利性特征, 可以彌補政府的一些不足, 在社會生活中發揮著重要作用。近些年, 我國社會組織的數量逐年增加, 特別是2013年3月通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》明確要求城鄉社區服務類、公益慈善類、行業協會商會類、科技類等四類社會組織可以直接登記以來, 社會組織增速更為迅猛。2014年全國社會團體、民辦非企業的數量和2013年相比, 分別增加了7.3%和14.5%, 是近幾年中增幅最大的一次。至2017年底, 我國社會組織的數量已達76.2萬個 (表3) .此外, 隨著社區治理工作的推進, 社區內社會組織的數量也呈大規模擴張趨勢, 除了在社區備案的社會組織, 沒有登記、沒有備案的“草根組織”數量也非常龐大。另外, 越來越多的國外社會組織開始在我國內開展活動, 并參與社區服務。社會組織的大量出現, 為開展社會治理創新提供了便利, 同時也給規范和引導工作增加了負擔。
  
  表3 2 0 1 0-2017年我國社會組織發展情況

  
  數據來源:《民政部2017年社會服務發展統計公報》。
  
  再次, 受逐利本性的驅使, 企業也具有參與社會治理的動機。由于企業具有天然的理性特征, 市場的競爭又決定了企業容易擁有資金、技術優勢, 企業會自主參與社區治理, 行使主體的參與權利, 并期望獲得利益回報, 這也進一步使社區活動的主體多元化。
  
  3. 技術支撐:信息技術成為有效工具
  
  據2018年1月31日中國互聯網絡信息中心 (CNNIC) 發布的第41次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示:截至2017年12月, 我國網民數量已達7.72億, 全年共計新增4074萬網民, 年增長率為5.6%;互聯網普及率為55.8%, 以互聯網為代表的數字技術正在加速與經濟社會各領域的深度融合, 成為促進我國消費升級、經濟社會轉型、構建國家競爭新優勢的重要推動力;我國手機網民規模達7.53億, 使用手機上網的網民占97.5%, 較2016年增加0.4個百分點, 手機上網比例持續提升[11].信息技術促進了社會的發展, 也推進了社區治理創新的進展。
  
  信息技術對社區治理創新的推動作用體現在兩個方面。
  
  第一, 信息技術為社區治理創新構建了堅實基礎。信息技術的運用, 可以將原本條塊的信息充分共享, 實現資源的有效整合, 從而保證服務的有效性[12], 例如一些事項通過網上審批的形式, 大大提高了辦事效率。另外, 智慧社區的出現也完全得益于信息技術的廣泛運用。
  
  第二, 信息技術拉近了社區居民間的距離, 有助于重塑睦鄰精神。社區是居民生活的共同體, 但社區的陌生化現象亦非常嚴重。科技的進步, 為社區居民增添了交流溝通的途徑。QQ群、微信群等已成為社區居民常用的交流平臺, 信息工具讓社區鄰里間有了更多交流的機會, 從陌生人變為熟悉人, “網上鄰居”成為時尚熱詞, 這無疑增強了社區居民的歸屬感與認同感。因此, 隨著信息技術與社區互動的加深, 社區治理更多運用先進技術手段已成為一個重要的發展趨勢。
  
  五城市社區治理創新的未來趨勢
  
  關于社區治理的未來趨勢, 學者們的主要觀點有:社區治理將強調復合治理、分類治理、剛柔并濟和情理法兼顧、網絡化治理[13];社區自治能力強化、政府政策引導與監督管理強化、社區運行機制完善[14];構建有效參與機制、提供和保障優質的公共服務[15];走向社區營造[16];等等。通過對各地社區治理實踐的分析, 本文認為, 社區治理創新將會朝向合作共治的方向進一步邁進, 政府購買公共服務的力度將進一步增強, 智慧社區的范圍將進一步擴大。
  
  1. 合作共治的程度將進一步加深
  
  社區治理本質上是一種合作共治模式, 這種模式下政府和社會發揮各自的組織優勢, 形成復合治理的模式, 共同管理社區公共事務。具體來看, 合作共治模式具有以下特征。
  
  首先, 治理主體多元化。合作共治框架下, 政府、市場、社會等三大主體發揮各自組織的優勢, 并且各司其職、各負其責, 共同為建設美麗、和諧社區貢獻力量。
  
  其次, 治理過程互動化。在合作共治模式中, 自上而下與自下而上兩種方式相互結合, 且各主體間的溝通增加, 共同為社區治理出謀劃策。當然, 實現治理過程互動, 還需要各共治主體在平等合作的基礎上建立互惠協商的伙伴關系, 并構建相應的制度規范予以保證。
  
  最后, 治理結構扁平化。在合作共治模式下, 各主體是建立在平等協商基礎上的伙伴關系, 地位是平等的, 屬于扁平化結構組織關系, 而不是領導與被領導的關系。
  
  合作共治在社區治理中已取得了巨大成就, 社區治理174個案例中能體現合作共治的案例有23個, 占案例總數的13.3%.這方面的典型案例有:江蘇省連云港市海州區通過實施“一委三會” (指村黨組織和村民議事會、村民委員會、村民監事會) 工作法, 開創了黨組織領導有力, “兩委”班子齊心協力, 黨員群眾群策群力, 自治組織充滿活力, 各項工作扎實有力的新局面;武漢市武昌區南湖街道引入專業律師加入“三方聯動”工作, 形成了社區居委會、業主委員會、物業公司、社區律師參與的社區“四方聯動”治理服務機制;北京市朝陽區通過打造黨政群共商共治平臺、暢通溝通渠道, 引導多方主體參與社會治理, 推動了基層民主政治建設, 同時也促進了黨員干部居民社會治理能力的提高, 使群眾的合理訴求能通過公平、公開的渠道得到重視和解決;上海市嘉定區南翔鎮提出了“五眾”自治法 (即“眾人走出來, 眾人說出來, 眾人議起來, 眾人動起來, 眾人聚起來”, 由居民自治骨干、物業公司、業委會、轄區單位代表等組成“五眾自治協會”) , 打造“社區自治理事會-五眾自治協會-群英匯”的自治共治體系, 全面調動群眾議事、管事、處事的積極性, 以主人翁精神融入社區治理, 有效推動了自治工作。
  
  合作共治在社區治理創新中將會得到進一步推進, 在實際操作中, 還應采取如下措施。
  
  一是繼續加強社區黨建工作, 發揮黨組織的引領作用。讓黨組織在社區治理中充分發揮掌舵者的角色, 牢牢把握社區治理創新的方向。
  
  二是培育社會組織, 充分發揮社會組織的主體作用。截至2017年底, 全國社會組織共有76.2萬個 (其中社會團體35.5萬個, 基金會6307個, 民辦非企業40萬個) , 相對于當年13.92億的人口。由于缺乏社會自治傳統, 盡管近幾年我國社會組織的數量獲得了長足進步, 但是萬人社會組織的擁有量還比較低, 特別是相對于高速增長的經濟水平, 社會組織的發展還相對滯后。要實現多元共治, 社會組織的力量不可或缺, 因此, 有必要采取各種措施促進社會組織的進一步發展。
  
  三是建立互動平臺, 強化保障機制。多元共治實質上是“多中心治理”, 要充分發揮各主體的主動性、積極性、能動性, 實現“1+1+1>3”的效果, 構建多元主體群策群力的交流溝通平臺必不可少。另外, 為了保護各方權益, 還必須有相應的制度規范予以維護。
  
  2. 政府購買公共服務的力度將進一步增強
  
  政府購買公共服務是指“政府將原來直接提供的公共服務事項, 通過直接撥款或公開招標方式, 交給有資質的社會服務機構來完成, 最后根據擇定者或者中標者所提供的公共服務的數量和質量, 來支付服務費用”[17], 以實現社會公平為目的一種公共服務提供方式。1995年, 我國的政府向社會組織購買公共服務發軔于上海浦東新區, 經過二十多年的發展, 北京、上海、南京、寧波、無錫、深圳、杭州、廣州等地已在政府購買公共服務方面取得了很大成就。在城市社區治理中逐漸引入購買公共服務的方式, 在黨的方針政策得到貫徹落實的同時, 也使黨的核心領導地位進一步得到強化。同時, 通過購買服務、政府與企業或者社會組織合作、委托代理等形式, 既可以實現“政府-社區”的適當分離, 又可以降低公共服務的供給成本, 從而增進社會公共福利, 提升社會治理能力。
  
  在社區治理中, 一些地方已開始了為轄區內的居民購買公共服務的實踐, 例如:江蘇省南京市玄武區為突破地方治理的融資困境, 紓解地方債務危機帶來的治理壓力, 在全國首創“政府搭臺、社會運營、機構參與、群眾收益”的運營模式, 以合同形式明確政府與社會投資者的伙伴關系, 優化了公共服務的供給方案;河南省鄭州市金水區政府2015年將社區公共服務全面外包, 出資400萬購買“三社聯動”公益服務項目, 積極構建“多元主體、各司其職、資源整合、優勢互補、良性互動”的“三社聯動”社區治理模式;浙江省杭州市江干區為緩解交通“兩難”問題, 對交通管理和序化、潔化、綠化管理進行了統一整合, 并統一打包委托給一家物業公司, 從而使社區的環境衛生秩序有了根本性改觀;廣東省深圳市龍崗區以“社區民生大盆菜”項目為依托, 探索了政府購買社會服務方式, 購買的服務項目種類包括社區文體活動、各類技能培訓、社區公共設備和產品的采購等, 實現了“我的實事我做主”.
  
  向社會組織購買公共服務, 是政府轉變職能的一種體現。不過, 政府購買公共服務在我國還處于起步階段, 作為未來社區治理創新的一個有效工具, 在操作時還應著重考慮以下一些問題。
  
  首先, 采用有效措施, 促進社會組織的發展[18].社會組織是政府購買公共服務的客體, 是所購買服務的承接者, 向社會組織購買服務, 與社會組織自身的完善與發展密不可分。因此, 需要對社會組織進行培育和引導, 特別是對一些社區社會組織。要讓更多的社會組織參與政府購買, 形成競爭格局, 從而保障服務的質量和效率。同時, 應實現培育方式的創新, 使培育的機制長效化、具體工作明細化, 不僅要把社會組織“扶上馬”, 更要“送一程”.
  
  其次, 正確處理“對”和“貴”的關系, 努力成為“精明買主”.社區居民作為公共服務的消費者注重的是服務質量, 而非其成本的大小, 因此政府在對購買成本進行考量的同時, 必須將服務質量置于首要位置。但一分價錢一分貨, 高質量和高價格往往是相聯系的, 這就要求政府不能囿于“只買對的, 不買貴的”之觀念, 應該把“對”放在首位, “只要對, 不嫌貴”, 也即購買居民迫切需要的公共服務, 不貪便宜, 要購買到位, 如能購買到質優價廉者, 則是最完美的結果。
  
  3. 智慧社區的范圍將進一步擴大
  
  智慧社區是將信息化運用于社區治理的最新成果。社區運用信息化的前期稱為“社區數字化” (電子社區) , 而后“社區信息化”和“智能小區”的概念開始出現。隨著“智慧城市”建設的持續推進, “智慧社區”的概念與理念開始進入政府視野。依據住建部的定義, 智慧社區是指“通過綜合運用現代科學技術, 整合區域人、地、物、情、事、組織和房屋等信息, 統籌公共管理、公共服務和商業服務等資源, 以智慧社區綜合信息服務平臺為支撐, 依托適度領先的基礎設施建設, 提升社區治理和小區管理現代化水平, 促進公共服務和便民利民服務智能化的一種社區管理和服務的創新模式”[19].智慧社區包括智慧政務、服務、商務、物業和家居等方面, 在社區治理中發揮著重要作用。
  
  智慧社區有利于社區治理參與主體凝聚力的形成。在智慧社區框架下, 社區居委會、業主委員會、物業公司、居民、市場服務企業等主體參與社區治理變得更加通暢, 既可以實現社區事務和政府多部門之間的無縫對接, 也可使各主體之間的溝通不再拘泥于時間與空間的限制。
  
  智慧社區有助于社區居民幸福指數的提升。首先, 如前文所述, 智慧社區為居民參與社區治理提供了便利。其次, 實施智慧社區不僅便于政府治理, 更重要的是能為社區居民提供便捷的服務。智慧社區能有效整合社區服務資源, 能進一步明確社區居民“被服務者”的地位, 可使居民的生活質量得以提高。
  
  在社區治理中, 不少地方已經進行了智慧社區建設的嘗試, 并取得了很大成就。在收錄的174個城市社區治理創新案例中, 智慧社區案例共19個, 綠色社區 (10例) 實質上也是智慧社區的一部分, 這二者占案例總數的16.7% (表2) .智慧社區的典型案例有:山東省青島市市北區以社區為基本單位, 以“互聯社區”信息平臺建設為契機, 積極探索在服務保障民生、暢通訴求渠道、加強社區協商、促進社會和諧等方面的新路徑, 實現了社區治理水平和居民滿意度的雙提升;北京市團結湖街道利用信息化優勢, 通過開發“七大智慧終端”, 打造“四大智慧平臺”, 開展“智慧社區”建設, 拉近了居民與政府的距離, 提高了辦事效率, 推動了誠信互助的鄰里文化;廣東省深圳市坪山新區開展“織網工程”, 以公共信息資源庫、網格信息員隊伍、社會管理工作網、社區家園網、社區綜合信息采集系統、決策分析支持系統 (簡稱“一庫一隊伍兩網兩系統”) 為核心構架, 提升了社區服務效能和社區管理精細化程度。
  
  智慧社區為社區治理提供了新的思路, 也預示了社區治理的發展方向。但發展智慧社區, 還應注意以下問題。
  
  首先, 應遵循因地制宜原則。智慧社區注重現代科技手段的運用, 為社區治理主體帶來了極大便利, 但在推進過程中決不能相互攀比力求整齊劃一, 不能盲目對先進案例的成功做法照搬照抄全盤復制。各個社區的具體情況存在差異, 比如老舊社區與現代化社區, 經濟比較發達的城市社區與經濟發展狀況一般的社區, 老齡化程度較大的社區與以中青年為主的社區等等, 其所需要的服務類型、技術手段應該是不同的。從收集到案例來看, 智慧社區的側重點并不相同, 也即存在多樣化的特征, 這是符合現實情況的。在建設智慧社區時必須堅持因地制宜的原則, 突出獨特性、實用性, “讓智慧融入治理, 讓治理體現智慧”[20].
  
  其次, 應堅持以人為本的原則。社區本質上是社區居民生活的共同體, 這里的“人”即指社區居民。通過智慧社區的方式推進社區治理, 首先要從多角度對社區成員的特征進行細分, 比如年齡結構、性別比例、社會地位、參與社會事務的能力、甚至職業類別等, 只有充分了解社區居民的個性特征, 才能通過智慧社區的方式提供精準的服務。當然, 也不能忽視數量不多但比較特殊的服務群體, 如社區矯正、智慧養老服務等。
  
  再次, 應注重網絡安全。信息技術是一把雙刃劍, 信息在便利社區治理的同時, 也會使社區治理面臨一些潛在風險。一方面, 社區居民的個人信息面臨被泄露的風險, 若防范不力這些信息有可能會被一些別有用心的組織和個人使用, 給社區居民帶來損失。另一方面, 智慧社區給居民創造了一個即時溝通平臺, 但也有可能滋生出謠言等異形物, 給社會穩定帶來隱患。對此, 必須采取相應措施予以規避。
  
  六結語
  
  從民政部第一次提出社區服務算起, 我國的城市社區治理創新經歷了不到四十年的歷程。這期間, 隨著政府放權、賦權的進行, 社區治理創新的活力不斷被激發, 除了政府, 社區居民、其他社會組織都成為城市社區治理創新的主體, 且主體間的互動與聯系日益緊密。同時, 信息技術的運用, 更是為社區治理創新提供了強有力的技術支撐。社區作為居民生活共同體的特征愈加明顯, 這進一步推動了社會的發展與進步。
  
  當然, 在城市社區治理創新中也存在地方官員人走政息導致創新工作曇花一現、公眾需求表達機制經常性缺失、社區社會組織準入門檻普遍過高等阻礙社區治理創新的不和諧現象。但通過對城市社區治理案例的搜集、甄別、分析, 我們有理由相信, 阻礙是暫時的, 創新是永恒的, 依照黨的十九大報告指出的“加強社區治理體系建設, 推動社會治理重心向基層下移”的號召, 以及“完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制, 提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平”的總要求, 城市社區治理創新必將迎來創新發展的春天, 創新成果也一定會更加豐碩。
  
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